Do
sự khác biệt về chính trị, kinh tế, truyền thống văn hóa và xã hội nên bộ máy
hành chính nhà nước ở các quốc gia khác nhau được tổ chức không giống nhau. Vì
vây, nhiều tác giả cũng có cách tiếp cận khác nhau về bộ máy hành chính nhà
nước cụ thể là:
Theo
Từ điển Luật học: “Bộ máy hành chính nhà nước là tổng thể hệ thống các cơ quan
chấp hành và điều hành lập ra để quản lý toàn diện hoặc quản lý ngành, lĩnh vực
trong cả nước hoặc trên phạm vi lãnh thổ nhất định. Bộ máy hành chính thường là
bộ phận phát triển và phức tạp nhất của bộ máy nhà nước của một quốc gia. Bộ
máy hành chính Nhà nước được tổ chức thành hệ thống thống nhất theo đơn vị hành
chính từ Trung ương đến địa phương, đứng đầu là Chính phủ.
Như
vậy, các cơ quan hành chính nhà nước được thành lập trên cơ sở luật định để
thực hiện những nhiệm vụ và quyền hạn trong từng lĩnh vực nhất định. Là một bộ
phận quan trọng trong bộ máy nhà nước. Cơ quan hành chính nhà nước còn có những
dấu hiệu đặc thù, nhờ đó chúng ta có thể phân biệt với các cơ quan khác của nhà
nước.
Thứ
nhất, cơ quan hành chính nhà nước là cơ quan có chức năng quản lý hành chính
nhà nước – hoạt động chấp hành và điều hành là hoạt động mang tính dưới luật;
Thứ
hai, cơ quan hành chính nhà nước có phạm vi thẩm quyền nhất định giới hạn trong
lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước do pháp luật quy định;
Thứ
ba, các cơ quan hành chính nhà nước có mối liên hệ trong hệ thống trực thuộc,
cấp trên cấp dưới tạo thành một hệ thống thống nhất từ trung ương đến cơ sở.
Ngoài
ra, từ cách tiếp cận trên có thể thấy rằng; đứng đầu cơ quan hành chính nhà
nước là Chính phủ. Chính vì vậy, để hoàn thành tốt những nhiệm vụ trên, chính
phủ phải được tổ chức thành một bộ máy thống nhất với các bộ phận cấu thành hợp
lý để đảm đương các chức năng nhiệm vụ và quyền hạn trong từng lĩnh vực cụ thể.
Bộ máy đó bao gồm các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ… Đồng thời
các cơ quan hành chính nhà nước trung ương, hoạt động quản lý việc thực hiện
các nhiệm vụ chính trị, văn hóa, xã hội, quốc phòng và an ninh còn phải được
tiến hành trong phạm vi từng địa phương. Để đảm trách nhiệm vụ này, một hệ
thống các cơ quan quản lý hành chính địa phương được thiết lập trên từng đơn vị
hành chính lãnh thổ của quốc gia.
Theo,
Từ điển Giải thích thuật ngữ hành chính thì bộ máy hành chính nhà nước là “hệ
thống các cơ quan hành chính nhà nước hợp thành chỉnh thể thống nhất (Chính
phủ, các bộ, các cơ quan ngang bộ…và ủy ban nhân dân các cấp, các sở, phòng…của
Ủy ban nhân dân), có chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định rõ ràng, được
tổ chức theo một trật tự thứ bậc và hoạt động trong mối quan hệ truyền đạt,
điều phối, kiểm tra…để thực hiện quyền hành pháp và quản lý, điều hành mọi mặt
đời sống xã hội của một quốc gia”.
Như
vậy, có thể thấy bộ máy hành chính nhà nước là một hệ thống tổ chức lớn nhất
bao gồm nhiều vấn đề quan trọng mà bất cứ tổ chức nào khác đều không có. Hay
nói cách khác, tổ chức bộ máy hành chính nhà nước là một hệ thống đặc biệt, vừa
chứa dựng bên trong có những nguyên tắc chung vềkhoa học tổ chức, vừa có đặc
điểm của bộ máy cai trị mang tính quyền lực công, vừa chứa đựng các yếu tố
thuộc về khoa học tổ chức quản lý, nhưng nó cũng có những đặc trưng riêng biệt
mà các tổ chức thông thường không có, đó là hoạt động mang tính công quyền
(thực hiện quyền hành pháp). Ví dụ (Luật tổ chức Chính Phủ Việt Nam năm 2001,
sửa đổi năm 2015).
Hoạt
động của bộ máy hành chính nhà nước được đặt dưới sự giám sát trực tiếp và
thường xuyên của các cơ quan quyền lực nhà nước. Bộ máy hành chính nhà nước
được thành lập trên cơ sở pháp luật, chịu sự chỉ đạo điều hành của cơ quan hành
chính cao nhất, trong phạm vi hoạt động chấp hành và điều hành để nhằm thực
hiện chức năng quản lý, đưa đường lối, chính sách, chủ trương của giai cấp cầm
quyền vào cuộc sống.
Bộ
máy hành chính nhà nước là một bộ phận cấu thành của hệ thống tổ chức bộ máy
nhà nước, thực thi một trong ba ngành của quyền lực nhà nước. Bộ máy hành chính
nhà nước được tổ chức thống nhất từ Trung ương đến địa phương, đứng đầu là
chính phủ chịu trách nhiệm thực hiện quyền hành pháp. Để thực thi quyền hành
pháp hiệu lực và hiệu quả cao nhất, bộ máy hành chính nhà nước được tổ chức và
hoạt động theo nguyên tắc thứ bậc, cấp trên lãnh đạo, chỉ đạo, cấp dưới phục
tùng, tuân lệnh và chịa sự kiểm soát của cấp trên trong hoạt động. Bộ máy hành
chính nhà nước mặc dù là một bộ máy thống nhất, thông suốt từ Trung ương đến
địa phương, song nó thường được chia thành hai bộ phận: một là, bộ máy hành
chính nhà nước ở Trung ương tức là bộ máy của Chính phủ và các cơ quan thuộc
chính phủ có vai trò quản lý nền hành chính toàn quốc; hai là, bộ máy hành
chính nhà nước ở địa phương-bao gồm toàn bộ các cơ quan hành chính nhà nước tại
địa phương nhằm thực thi nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước tại địa phương.
Bộ máy hành chính nhà nước Trung ương và địa phương có thể được hiểu như sau:
Bộ
máy hành chính Trung ương: Là hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước trung
ương hợp thành chỉnh thể thống nhất (chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ
quan thuộc chính phủ…) có chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định, thực
hiện quyền hành pháp ở trung ương.
Trong
cơ cấu nhà nước, Chính phủ có một vai trò hết sức quan trọng. Ở các nước trên
thế giới, Chính phủ có thể có các tên gọi khác nhau, như Chính phủ, Nội các,
Hội đồng Bộ trưởng, Hội đồng nhà nước…, nhưng khái quát nhất, Chính phủ là cơ
quan được lập ra để tổ chức thực hiện trên thực tế quyền lực nhà nước, tiến hành
hoạt động quản lý, điều hành và đứng đầu hệ thống các cơ quan hành chính nhà
nước.
Trong
cơ cấu tổ chức của chính phủ bao gồm: Các bộ, cơ quan ngang bộ. Trong công
trình nghiên cứu này gọi chung là cấp bộ. Bộ được hiểu và sử dụng theo nhiều
cách khác nhau. Tuy nhiên, tiếp cận dưới góc độ thuật ngữ hành chính. Bộ là cơ
quan hành chính cấp trung ương, có chức năng điều hành, chỉ đạo và quản lý công
việc của chính phủ trong phạm vi toàn xã hội, cả nước, có quyền thay mặt chính
phủ trong lĩnh vực, ngành được giao. Bộ là
cơ quan hành chính cấp trung ương mà người đứng đầu thông thường là nhân vật chính
trị hoặc chính trị gia.
“Bộ và cơ quan ngang bộ là bộ máy chính phủ,
có chức năng tham mưu cho chính phủ và quản lý vĩ mô đối với ngành, lĩnh vực trên
phạm vi cả nước”.
Theo
thuật ngữ hành chính: “Bộ là cơ quan của chính phủ được thành lập theo quy định
của pháp luật để thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành (đa ngành),
lĩnh vực nhất định trên phạm vi cả nước”[20, tr 12]. Bộ là cơ quan hành chính ở
cấp trung ương, chịu trách nhiệm điều hành và vạch ra chiến lược phát triển ở
một hay một số lĩnh vực nhất định. Là cơ quan thực hiện quyền lực Nhà nước về
mặt hành pháp và là cơ quan thẩm quyền riêng.
Trong
chính phủ, ngoài các bộ quản lý ngành, lĩnh vực là những đơn vị chủ yếu tiến
hành hoạt động quản lý hành chính nhà nước, còn có các cơ quan thuộc chính phủ
được thành lập để thực thi một số hoạt động cụ thể của nhà nước hoặc được trao
một số chức năng quản lý nhà nước, nhưng không có quyền ban hành các văn
bản quy phạm pháp luật. Những cơ quan này được thành lập nhằm thực thi
những điều quy định của Hiến pháp và pháp luật trên lĩnh vực cụ thể mà các bộ
không có hoặc thực hiện hạn chế. Ở các nước, loại cơ quan này thường được gọi
là các cơ quan độc lập, do người đứng đầu hành pháp lập. Một số cơ quan là
những nhóm quản lý có quyền giám sát nhưng khu vực đặc biệt của nền kinh tế.
Một số cơ quan khác cung cấp các dịch vụ đặc biệt cho chính phủ hoặc
cho xã hội.
Cơ
quan thuộc chính phủ làm việc theo chế độ thủ trưởng. Thủ trưởng cơ quan thuộc
chính phủ chịu trách nhiệm trước chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về các công
việc được giao. Việc thành lập cơ quan thuộc chính phủ linh hoạt hơn việc thành
lập các bộ. Số lượng các cơ quan thuộc chính phủ tùy thuộc vào việc thiết kế tổ
chức bộ máy chính phủ trong từng nhiệm kỳ.
Bộ
máy hành chính địa phương: Bộ máy hành chính địa phương có thể được hiểu trên
hai phương diện: phương diện thứ nhất là “tập hợp tất cả các tổ chức hành chính
địa phương, hay nói cách khác, đó là hệ thống của các tổ chức hành chính địa
phương (cơ quan hành chính địa phương); phương diện thứ hai là một thực thể
hoạt động quản lý các vấn đề trên một địa phương nhất định. Có thể là những
thực thể quản lý chung các vấn đề (Ủy ban nhân dân); cũng có thể là quản lý một
vấn đề cụ thể”.